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商洛市产业扶贫工作实践与思考
来源:省政府研究室  日期:2018/10/10  作者:罗存成 聂学祥 李 峰

    产业扶贫是精准脱贫的治本之策、长远之计。商洛是集中连片贫困地区,全市七县区均为革命老区县、国家扶贫开发工作重点县和秦巴山片区县,其中5个深度贫困县。截止2017年底,全市贫困人口34.03万人,贫困发生率24.5%,分别高出全国、全省21个和16个百分点。近期,我们就商洛产业扶贫工作实践作了一些调研和思考。

    做法与成效

    商洛市委、市政府坚持把产业扶贫作为脱贫攻坚的首要任务,强化顶层设计,创新体制机制,探索的龙头企业带动、专业合作社带动、产业大户带动、创新金融扶贫的“三带一创”产业精准扶贫模式得到中省充分肯定,全省产业扶贫现场会连续两年在商洛召开,去年全省产业脱贫考核商洛排名第一。 

    加强组织领导,坚持高位推进。市委、市政府每年与县区签定“军令状”,明确产业扶贫任务,定期不定期召开推进会,研究解决问题。实行“四级书记”包抓责任制,组织1122个单位、3.21万名干部驻村入户结对帮扶。市、县区成立产业脱贫机构,形成了上下联动、高效运行的工作体系。

    科学谋划布局,突出规划引领。编制产业扶贫总体规划和核桃、板栗、中药材、食用菌等专项发展规划,列出产业脱贫任务清单,因地制宜确定产业发展重点、规模,奠定了产业扶贫工作的坚实基础。

    注重因地制宜,壮大特色产业。以创建秦岭生态农业示范市为抓手,坚持种养结合、长短结合、农旅结合、三产融合,大力发展核桃、板栗、食用菌等农业主导产业和烤烟、魔芋、蚕桑等区域特色产业,加快推进光伏、电商、乡村旅游等新兴产业,“商洛核桃”“洛南豆腐”“镇安板栗”等11个农产品获农业部“国家农产品地理标志”认证。止2017年底,全市核桃面积326万亩、板栗面积260万亩、中药材面积192万亩、香菇2亿袋,规模产量居全省第一;马铃薯面积100万亩,居全省第二;茶叶面积40.3万亩,产量0.43万吨,居全省第三;乡村旅游年接待1455万人次,综合收入32亿元。

    培育经营主体,提升带动能力。针对贫困户发展产业缺资金、缺技术、缺信息、抵御风险能力弱的问题,把培育带动主体放在首位,通过扶贫资金直补、贷款贴息等方式,大力培育扶贫龙头企业、专业合作社和产业大户等带贫主体。镇安县认定73家企业、156个合作社作为“三带四联”主体,让贫困户通过土地流转得租金、基地就业得薪金、资金入股得股金、旅游服务得酬金;柞水县盘龙药业集团采取“公司+基地+农户”模式,吸纳500多户贫困户就业,带动8000余农户年均增收2000余元,成为全省资本市场助力脱贫攻坚和深度贫困地区通过IPO绿色通道上市的首家企业。止2017年底,全市累计培育龙头企业173个、专业合作社2398个、家庭农场1102个、种养大户2399个,带动贫困户6.2万户19.9万人。

    创新金融扶贫,强化资金支撑。针对贫困群众和带贫主体产业发展资金短缺、贷款难、担保难问题,以县为单位设立扶贫贷款担保基金,由金融机构按1:10以内比例扩大贷款投放,大力开发“农户贷”“产业贷”等信贷产品。全市共设立扶贫贷款储备金和风险补偿金3.7亿元,发放扶贫贴息贷款83.73亿元,扶持经营主体4430个,带动贫困户5.06万户。

    实施“三变”改革,创新发展模式。立足于壮大村集体经济,形成以股权为纽带的利益联结,积极推进“三变”改革。山阳县诚惠生态农业园,引导群众通过土地、“集体贷”资金入股园区,辐射带动3个村328户贫困户稳定增收;商南县试马镇沁园春茶业公司,扶持270户农户种植茶叶1200亩,吸纳630名贫困劳动力入园务工,年支付地租350万元、配股分红17万元。2017年,全市实施“三变”改革试点村200个,探索出党支部、经营主体、村级光伏电站+“三变”+集体经济+贫困户等多种发展模式,“三变”改革效应逐步彰显。

    困难与问题

    客观方面:一是产业脱贫对象基数大。全市贫困村还有648个,其中深度贫困村175个;建档立卡贫困户还有10.9万户,其中具备产业发展能力的约8.5万户,占比近80%。

    二是产业发展基础薄弱。农业生产组织化、集约化、市场化程度低,科技服务体系不健全,专业技术人才和科研机构短缺,缺少拳头产品和优质产品。大部分贫困村地处高寒边远山区,基础设施落后,土地瘠薄且地块分散,集体经济薄弱。

    三是产业缺少龙头带动。农业经营主体大多数是小微企业和农民专业合作社,经营规模小、管理水平低、产业链条短、市场竞争力弱、辐射带动性不强。

    四是脱贫内生动力不足。多数贫困家庭劳动力素质低,且多伴有残疾、慢性病和重大疾病,致贫因素叠加,“等靠要”思想严重。贫困村常住人口多为“三留守”群体,自我发展能力弱。

    主观方面:一是重项目实施、轻系统规划。产业扶贫规划和专项规划普遍没有精准到村到户到人;一些规划脱离资源实际、背离市场需求,扶贫资金无法落实到具体项目,要么资金长期趴窝,要么项目随意调整或无奈变更,资金使用效益不高。

    二是重短期效益、轻长效保障。产业规模小、类别杂、同质化现象普遍,到户项目多为养猪、养鸡、养羊等短期、零散、传统产业,科技含量和附加值低,加之涉农保险滞后,群众无力抵御灾害、疫病风险和价格波动。个别地方存在“就脱贫抓脱贫”思想,贫困户收益期限只到2020年、贫困村集体经济只考虑到当年退出,满足于“一股了之”“一变了之”。

    三是重前期生产、轻后期销售。不少贫困村缺乏对产品市场需求、产业发展趋势的深入研判,前期生产轰轰烈烈,后期销售束手无策,群众积极性受到挫伤,政府公信力受到质疑。

    四是重传统思维、轻创新突破。各县区对“三变”改革对变什么、谁来变、怎么变、如何变出效益等问题研究不深,对贫困村选择、经营主体确定、财政资金投入、资产收益分配、经营风险防范等关键环节缺少预警分析。

    经验与启示

    一是必须重视科学谋划。产业扶贫具有较强的政治性、经济性和复杂性,系统思维、科学谋划尤为重要。做好产业扶贫工作,必须围绕一二三产融合发展,大力实施乡村振兴战略,久久为功,持续推进,做实叫响“山地农产在商洛”“生态宜居到商洛”“秦岭最美是商洛”品牌,努力实现产业强、百姓富、生态美。在产业布局上,应坚持市场导向,遵循产业发展规律,立足大市场、拓宽大视野、瞄准大需求,以县为单位确定首位产业、主导产业、辅助产业和小众产业,因镇因村因户优化产业布局,着力构建县有支柱产业、镇有主导产业、村有“一村一品”、户有增收项目的产业体系;在推进方向上,应突出规模经营、实施三产联动,加快土地“三权分置”,推进土地流转,整体谋划种养、加工、销售、流通,完善产业链条,增强溢价效应,不断提升产业扶贫的组织化、集约化水平;在服务措施上,应强化科技支撑、注重风险防控,加强新型职业农民培育和农村实用技术人才培养,开发多元化保险产品,筑牢产业扶贫安全屏障。

    二是必须持续加大投入。产业扶贫需要充足的资金保障。做好产业扶贫工作,必须拓宽投融资渠道,统筹财政扶贫资金、涉农整合资金、平台融资、国企投资等资金;完善金融扶贫政策,降低抵押担保门槛,简化扶贫贷款手续,精准对接信贷需求;推进资产收益扶贫、互助资金贫困村全覆盖、扶贫贴息贷款应贷尽贷。

    三是必须加大主体培育。产业做大做强做优归根到底要靠主体带动、龙头引领。做好产业扶贫工作,必须围绕“把贫困户牢牢镶嵌在产业链条上”这一主线,持续深化“三带一创”产业精准扶贫模式,加大对现代农业园区、龙头企业、专业合作社、家庭农场、种养大户、职业农民等带贫主体支持力度,引进一批有实力、有社会责任感、有较强带动性的省级以上龙头企业,鼓励农民工、中高等学校毕业生、退役士兵等农村人才返乡创业兴业,推广直接帮扶、订单收购、股份合作、产业托管等利益联结模式,实现多方共赢、协同发展。

    四是必须加快“三变”改革。“三变”改革是增强脱贫后劲、壮大集体经济之路、助推现代农业的必由之路。做好产业扶贫工作,必须把“三变”改革作为主攻方向,紧扣内涵是“股”、核心在“变”、重点为“业”,以明晰产权为前提,以选好产业为基础,以定准经营主体为关键,以共建共享为目标,整市推进“三变”改革,确保到2020年改革全覆盖,村级集体经济年收入达到5万元以上。

    五是必须形成工作合力。产业扶贫涵盖面广、涉及部门多,需要各方协作、合力推进。做好产业扶贫工作,必须牢固树立“一盘棋”思想,坚持党委总揽、政府主导、部门配合、齐抓共管的领导体制,横向加强涉农部门协作配合,纵向做好市、县、镇、村沟通衔接,充分发挥政策统筹、项目设置、资金使用、技术培训、人力调配、信息共享的聚合效应,以大集团作战的强大合力确保扶贫措施到位、产业脱贫成效呈现。

     (作者系商洛市扶贫开发局局长、副局长、科长)

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