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关中协同创新发展重点问题研究
来源: 秘书处 日期: 2018-9-17 作者: 省政府研究室  

    关中协同创新发展是我省深入实施区域协调发展的重大战略。“十三五”以来,省委省政府聚焦追赶超越、落实“五个扎实”,实施“五新”战略,着力推进关中重点领域协同发展,全面深化创新驱动引领,关中地区良性互动、优势互补、相互支撑的协同创新发展格局初步形成,辐射带动了全省发展。为加快关中协同创新发展进程,发挥承接国内、辐射西北、引领全省的重要作用,近期我们组织专门力量对关中五市二区进行了调研,总结工作成效,梳理困难问题,提出对策建议,以期在新的起点上促进关中协同创新发展取得更大成效。

    一、关中协同创新发展取得的主要进展及成效

    2016年以来,省上和关中各市区紧紧围绕“强关中”总体目标、两次专题座谈会精神以及省《“十三五”关中协同创新发展规划》,下大力促协同、强创新、增动力、添活力,关中协同创新发展进展迅速,成效明显。

    ——经济运行态势平稳向好。2017年末,关中生产总值超过1.4万亿元,占全省的64.6%;较上年增长12.9%,超出全省平均水平4.9个百分点,增速最高的杨凌为9.5%(以不变价格计算),超出1.5个百分点,宝鸡、咸阳、渭南均高于全省平均水平;全社会固定资产投资17209.46亿元,占全省72.2%,增速达15.3%,超出全省0.9个百分点;地方财政收入916.26亿元,占全省45.7%,增速为2.4%;工业增加值4726.95亿元,占全省54.2%,增速达10.7 %,超出全省2.6个百分点;社会消费品零售总额6567.67亿元,占全省79.8%,增速达12.5%,超出全省2.3个百分点;进出口总额2662.28亿元,占全省98.1%,增速达37.3%,超出全省23.1个百分点;居民人均收入除渭南(17775元)外,其他市区均高于全省平均水平(20635元),西安最高,达到32597元,高于全省平均水平58%。西安市的龙头地位更加突出,生产总值7469.85亿元,排名在全国15个副省级城市中升至第9位,实现了历史性跨越。

    ——统筹资源能力不断增强。不断优化发展资源要素,促进关中发展迈上新水平。实施统一规划、建设和管理,加快高速公路、高铁、城际、机场等公共交通基础设施建设,形成了关中快速便捷、高效安全、大容量的互联互通综合交通网络。数字大通道加快建设,西安跨境贸易电子商务服务试点进展顺利,阿里巴巴、大龙网等20多家知名电商企业在关中设立区域总部,京东、海航等物流业巨头密集布局。十位一体的大数据生态正在形成,秦云、城市信息融合、大数据应用示范、产业基地示范等四大工程建设初见成效。

    ——产业聚集速度明显加快。充分发挥政府、企业、产业联盟各方协同作用,推动关中产业集群发展,产业关联度不断增强,集聚作用效果显现。各市区通过引领提升优势产业、培育壮大战略性新兴产业和支撑发展特色产业,增强了产业辐射带动能力,推动了各地主导产业优势快速形成。目前关中建成省级以上高新区11个、大型工业园区近30个、农业园区基地160多个、文化产业示范基地(单位)100多个,加快了产业集聚,发挥出示范带动作用。渭南出台《中国制造2025渭南实施意见》,着力打造装备制造、能源化工等六大产业;铜川聚合各类要素,规划重大投资项目193个,涉及投资金额1412亿元;韩城编制《韩城协同创新发展重点项目库》,打造跨域合作新高地。各市区相继发力,大大加快了关中产业培育、聚集、升级和发展步伐。

    ——创新驱动实力快速提升。各市区不断激发创新活力和动能,广泛汇聚协同创新发展资源。全关中组建创新联盟40家,加大“一院一所”模式复制推广力度,累计转化科技成果222项,新孵化科技企业56家,引进或自建创新创业团队86个。延长集团、陕西天之润等龙头企业依托西安交大等大学、科研机构建立“四主体一联合”新型研发平台。多级资本参与创新项目联动,陕金集团、科控集团和5个国家级高新区共同设立关中高新创业投资基金。西安自主创新示范区、西咸“双创”示范基地等相继获批,促进了从机制到成果转化的全面创新,有效释放创新动能,实现技术创新和政策创新“双轮驱动”,提升了区域协同创新发展整体实力和核心竟争力。

    ——协同联动建设成效显现。协同推动基础设施互联互通,生态环境联建联控,公共服务同标共享,统筹提升关中城乡发展一体化水平。加快“米字型”高铁网建设,郑西、大西、西兰、西成正式运营,西银、西延、西十、西康以及西机(场)、西韩、阎机(场)、西法机(场)等高铁城际加快建设或前期推进;新建改建国道、县域公路2500公理以上;完成全光纤网络城市和第四代网络通信布局。建立关中环保联动机制,将治污降霾作为环保头号工程,恢复“八水绕长安”水系建设,建成开放秦岭国家公园,推进引汉济渭、东庄水库工程建设,完善关中区域供气管网体系,关中大气及山、水、林、田等环境综合治理成效明显。提速关中城市群建设,加大城乡资源配置,理顺西咸新区管理体制机制,推进宝鸡关天经济区副中心城市建设,实施铜川转型发展,支持渭南东大门建设,促进杨凌、周至、武功经济一体化和富阎一体化进程,提升美丽乡村建设水平,新型城镇化建设迈上快车道。

    二、关中协同创新发展面临的困难和问题

    当前,我省正处于融入“一带一路”、实施“五新”战略、推进“三个经济”、实现追赶超越的关键时期,以关中为重心加快协同创新发展还面临一些亟待解决的困难和问题。

    (一)整体进展幅度和主要指标成效还不够大

    关中所据优势、所处地位、所起作用应该是全省发展动能强劲、增速最快、最有活力的区域,但一些重要发展指标上升幅度不够大,成效不够明显,甚至出现下降趋势。根据省《“十三五”关中协同创新发展规划》时间节点,从2015年末到2017年末,关中地区生产总值平均增速为10.5%,仅高于全省平均增速10.2%0.3个百分点;全社会固定资产投资平均增速为13.2%,高于全省平均增速8.6%4.6个百分点;地方财政收入平均增速为-0.5%,高于全省平均增速-1.3%0.8个百分点;工业增加值平均增速为6.1%,低于全省平均增速9.0%2.9个百分点;社会消费品零售总额平均增速为11.9%,与全省平均增速持平;进出口总额平均增速为19.7%,与全省平均增速持平;空气良好天数均严重下降,西、宝、咸、铜、渭、杨分别低71天、25天、86天、59天、90天、35天,宝鸡下降最少,为25天,渭南下降最多,达90天。

    (二)协同发展的质量还不够高

    一是产业发展互补互促尚未有效推进。各市(区)主导产业同质同构现象依然明显,如装备制造、能源化工、电子信息、食品医药、新能源新材料等产业在各市均属主导产业,新能源汽车产业在五市一区均积极布局发展,缺乏核心竞争力。在推进产业发展中往往各自布局、各自招商、无序竞争,没有形成人无我有、人有我强、优势互补、错位发展的产业支撑态势。甚至一些市市域产业同质化现象也比较突出,如西安市的高新区、经开区一些入园产业与自身发展定位不符,存在明显的无序和同质化竞争问题。二是基础设施互联互通有待加快提速。目前关中交通设施高速公路还有出省、主线、联县、扩能、加密等10多条通道尚未打通,高铁开通仅有东、东北、西、西南4个出省通道,民航国际线路明显不足,支线、通用机场建设缓慢,供水设施部分城市、县城、城镇保障能力不足,通信设施区域信息通信网络的扩面增容提速工程还需加快。三是城市群城镇体系布局发展不尽合理。关中地区的西安属关中平原城市群中心城市和区域性节点城市,是国家级特大城市,而宝鸡、咸阳、渭南、铜川在级别上属大城市,但与西安的人口、经济总量差距较大,韩城、华阴、兴平、杨凌、彬州等县级市仅属小城市,与大城市的差距又相当大,关中城市群城市构成缺少超大城市、中等城市,城市等级不连续。同时小城市和小城镇也发展滞后,关中城市群的5个小城市,经济发展水平仅仅达到国家设市的最低标准,加上正在推进建设的蔡家坡、庄里2个镇级市,吸收特大城市、大城市的产业、产品、技术转移能力有限,以及既有的小城镇缺少在全国或者在区域内有较大影响的生产或贸易的专业化城镇,无法形成支撑金字塔型城市群的坚实基础。四是生态治理联防联控成效还不够明显。关中水资源量仅占全省19%,国土面积仅占全省的27%,开发约束刚性趋紧,经济增长和资源环境约束矛盾突出,市区间协同开发保护难度极大。同时,生态环境对发展的约束也趋于增大,渭河干流仍有2个省控断面以及新河、皂河等支流入渭断面水质改善还不稳定,主要城市西、宝、咸、渭春冬季空气质量经常处于全国空气质量较差行列,中重度雾霾天气频繁出现,2017年天气优良天数明显减少。

    (三)创新发展与省上目标、要求还有较大差距

    一是以企业为主体的研发投入较低。关中企业研发投入占全社会总研发投入比重相对较低,并低于全省平均水平,创新链与产业链有所脱节,企业创新主体地位尚未凸显。以创新引领全省的西安为例,2016年,全市规模以上工业企业R&D支出100.53亿元,仅占全社会投入的31%左右;有R&D活动的企业369家,R&D覆盖率为30.3%;有科技机构的企业261个,占比21.4%。企业对创新重视程度不够,投入不高,从长远看直接影响到市场竞争力。二是科技资源利用率不高。关中地区高校、科研机构众多,科技成果丰硕,但科技资源向产业转移和孵化能力较弱,没有形成对产业发展的巨大拉动。2017年我省技术市场成交额达到921.55亿元,其中关中的西安、宝鸡、咸阳三市合计则达到865.19亿元,占全省的94%,在全省规上工业新产品销售和出口全国位次比较靠后的情况下,表明以西、宝、咸为代表的关中地区技术创新没有很好转化为新产品,科技资源没有得到充分利用。三是研发经费投入强度总体水平不高。从全社会研发经费投入强度看,2016年关中各市区超过全省平均水平(2.19%)的仅有西安市(5.2%)和杨凌示范区(3.45%),其余各市均低于全省平均水平。从规模以上工业研发经费投入强度看,2016年关中地区超过全省平均水平(0.88%)的仅有西安、宝鸡、渭南,西安最高,为2.07%,铜川最低,仅有0.17%。四是高新区创新带动作用不够明显。关中建成的国家级、省级高新区,除西安高新区2017年在营业收入(14535亿元)、生产总值(1225亿元)、规模以上工业增加值(416亿元)、注册企业(累计超过6万家)、高新技术企业(累计1070家)、金融机构(531家)、新增专利量(30000件)等重要指标方面走在全国前列,在全国有较大影响,其他市区高新区均规模偏小、产业单一,支撑主导产业企业数量少,创新发展的示范带动作用有限。五是军民、央地、部省融合有待深化。“三大融合”依然存在制度性障碍,军口、央属、部属资源向民口和地方开放共享的体制机制障碍依然没有全面打破,以致协同创新发展的成效还不够高。

    (四)推进协同创新发展基础还不够平衡

    关中各市区中,西安市作为省会城市和国家中心城市,国土面积仅占关中地区的18.0%,但在交通区位、资源禀赋、主要经济指标等方面相比其他市区占有特殊优势,致使关中协同创新发展难以平等均衡推进。一是一市独大占据绝对优势。从主要经济指标看,2017年,西安市生产总值占关中地区的52.8%,全社会固定资产投资占43.9%,地方财政收入占71.4%,工业增加值占35.5%,社会零售总额占65.9%,进出口总额占95.6%,常住人口占39.7%,多数指标超过60%甚至更高,在关中乃至全省发展中的决定性作用其他市区很难匹配。二是创新资源分布极为不均。西安市高等院校占全省73%,重要科研院所占65%以上,科技活动人员占66.4%,两院院士占90%,省级以上重点实验室、工程中心和企业技术中心占55.4%,2017年专利申请量、技术合同交易量分别占全省的82.0%、87.8%,其他市区则相应分布极少。三是对其他市区虹吸有余而带动不足。西安属国家中心城市,也是我省的核心城市,其基础、区位、优势、影响皆远远超过关中其他市区,致使人流、物流、信息流、资金流等发展要素更易向西安聚集,机构、人才、技术等创新资源和成果更容易在西安落地,产业项目招商比其他市区更具优越性,在协同创新发展中多是产生虹吸效应,大量资源、有利条件向西安叠加,而其他市区在竞争发展中往往处于下风,如无专门的政策引导,西安市与其他市区协同创新发展所起的辐射带动作用十分有限。其他市区多愿主动拥抱西安,在创新发展上提出研发在西安,生产在周边,在产业链上积极与西安对接配套,但西安则大小通吃,不是协作共赢,而是一边更强,一边更弱,不断加大了发展差距。

    (五)协同创新发展体制机制还不够顺畅

    一是发展规划的指导、落实缺乏有效保障。关中各市区行政独立,按照协同发展“一盘棋”的要求,需要进一步打破行政壁垒,实现资源要素自由流动。省上层面已经出台了总体规划,产业、设施、生态、创新等方面专项规划加紧编制,目前在推进规划体系的不断健全、总体规划的严格落实、专项规划的刚性实施方面还缺乏专门的组织机构、协调平台、推进方式、法律法规等进行有效保障。二是市区间缺乏有机协同。在政策制定上,关中各市区缺乏整体观念,各自为政,缺少一个统一的共同架构对各自发展进行科学布局和目标定位。在实际操作上,各市区由于缺乏协作协调,以其独立性和囿于自身定位、发展压力以及局部、短期利益等因素影响,行政分割,地方保护,导致功能重复、非理性竞争,影响了区域发展整体成效。如在产业布局上缺乏区域整体统筹规划,各自定位与分工不够明确,导致在产业发展方向上严重趋同,无序甚至无底线竞争,难以优化布局和错位互补,必然造成资源的浪费。三是创新主体间缺乏协同。各市区内部、各市区之间创新主体合作权责不明,区域内缺乏认可度高的公共政策法规,无法充分协调与保障各方的利益诉求。企业、高校、科研机构等创新主体在知识产权协同过程中往往依据各自评价标准,出于维护自身利益的本能,其评价尺度的差异极易引发诸如产权纠纷等利益分配问题,进而影响到产学研用协同创新的进程。

    三、对策建议

    1.提高站位、深化认识、落实行动。关中在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有独特战略地位,《关中平原城市群发展规划》的批复为关中在新起点上加快发展注入了新动力。应准确把握新时代关中协同创新的新要求新形势,进一步深化对推动关中协同创新发展重大意义的认识,强化协同发展这一根本要求,激发全面创新这一最大动力,把握彰显特色这一本质特征,心往一处想、智往一处谋、劲往一处使,切实抓好协同创新发展各项工作落实。

    2.健全上下协同、运行高效的推进机制。成立省级关中协同创新发展领导小组,并相应成立市县领导小组,全面领导、顶层设计、整合和分配资源,统筹推进工作。建立健全和落实联席会议机制,每季度定期召开联席会,扩大市际交流合作,及时总结交流工作落实过程中的新做法、新经验,相互借鉴、同促互进,进一步形成关中协同创新发展互通有无的合作机制。省上每年年初下达各市关中协同创新发展具体任务指标,由省级协同创新发展领导小组办公室负责考核,并纳入年度目标责任考核推进落实。

    3.构筑操作易行、保障有力的政策框架。根据省《“十三五”关中协同创新发展规划》,尽快制定完善关中协同创新发展的相关实施办法,明确各地城市功能定位、产业差异化发展布局、基础设施联通衔接、市场服务平台一体化建设、政府务实合作平台构建、各类资源要素整合调配、法律法规体系保障等内容。支持建立以社会资本为导向的协同创新发展基金,以奖代补,重点支持科技引领创新和跨地区基础设施建设、污染联防联控、重大公共服务平台建设等。由省上牵头,以秦云为依托,建立标准和接口统一的,集科技资源共享与服务、招商引资、就业服务、医疗信息化、公共资源交易、生态联防联控、农产品交易等服务功能为一体的关中协同创新发展资源共享平台,便于关中各市区加强信息沟通、交流工作经验、统筹各类资源。

    4.完善特色彰显、优势互补的产业格局。坚持优势互补,建设西安国家中心城市,按照西安研发、新经济、现代服务业,宝鸡装备制造、烟酒,咸阳电子信息、医药健康,渭南能化、增材制造、农产品产销基地,铜川建材、陶瓷、健康养生,杨凌农业科技示范推广的思路,统筹项目管理,错位发展,加大对关中各市产业的统一布局协调。支持杨凌、武功、扶风协同建设省级农产品加工贸易示范园区,加快富阎一体化发展。由行业主管部门牵头组建先进制造业、军民融合产业、现代农业、文化旅游、农副产品产销等产业联盟,强化各方品牌意识和管理,形成产业集群优势。积极应对中美贸易摩擦等外部冲击,以中兴制裁为戒,借鉴厦门等地发力集成电路产业政策组合拳,加大对陕西电子信息集团等集成电路、功率器件等生产重点企业,西安电子科技大学、西安邮电大学等重点研发项目团队支持力度,深化中试基地建设,做强中国芯。

    5.提升汇聚资源、激发活力的创新体系。加大政策引导力度,深化校地人才合作交流,定期组织科技成果转化对接活动。大力发展人才金融,推行“人才投”“人才贷”“人才保”和“拨+投”“拨+贷”支持方式。探索设立人才创新创业风险补偿资金池、校企联合人才联合定向培养机制、建立产业技术创新联盟和产学研用联合示范基地、加大高校教师职称评定中科技成果就地转移转化导向作用、向大型企业下放技能人才职称评审权、为人才创新创业提供科技税收优惠政策套餐等产学研用合作新模式新机制。加大对企业原始创新、集成创新和吸收再创新的支持力度,对企业和地方在产学研实践中探索出来的相对低成本、简约化、高效率的产学研模式予以支持。强化平台载体支撑功能,对以企业为主体的新认定国家级、省级研发平台、科技企业孵化器、众创空间等分档次加大资金支持。

    6.改进精准服务、招能引智的人才模式。坚持高端人才和基础人才并重,通过政府购买服务、后补助等方式,依托需求、项目精准引才,探索政府引导、市场和用人单位主导的引智模式。强力推动世界顶尖创新创业人才和团队的引进、支持、服务和管理,积极解决人才最关心关注的住房、教育、医疗、子女入学、家属就业等现实问题,实行“保姆式”“店小二”服务,以贴心服务留住人才。健全人才柔性流动机制,本着“不求所有,但求所用”原则,通过联合攻关、委托开发、技术转让、技术入股、团队引进、核心人才带动、项目引进和高薪聘用等形式,吸引各方人才参与关中协同创新发展。

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