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碳排放交易——市场化方式推动绿色发展
——关于加快构建我省碳排放治理市场化机制的研究报告
来源: 秘书处 日期: 2018/8/9 12:48:42 作者: 省政府研究室  

    党的十九大报告指出,要建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。从全国层面看,已经启动全国碳排放交易体系,稳步推进全国碳排放权交易市场建设。陕西作全国重要的生态文明屏障和能源大省,在“十三五”规划中明确提出2020年单位生产总值二氧化碳排放强度比2015年降低18.5%。如何采取科学有效的方式来达到减少碳排的目标,对于促进“绿水青山”和“金山银山”相协调,建设山清水秀、天蓝地绿的美丽陕西,实现追赶超越目标有重要意义。

    一、我省碳排放现状

    我省是全国第三大能源省份,油气当量全国第一,煤炭产能全国第三。随着经济社会的发展,我省正处于工业化中期向后期加快过度的关键阶段,以能源为主的资源禀赋,决定了我省以能源化工为主导的产业结构,从而导致碳排放总量持续上升。如图1所示,西部大开发以来,我省碳排放增速虽然趋缓但总量总体呈现逐年增加,碳排放总量从2000年的4271.4万吨,增长到2005年的9342.8万吨,再到2010年的14548.2万吨,最后到2015年,碳排放总量已经达到18049.7万吨。

图1:2000-2015年陕西省碳排放总量图

    数据来源:据根据历年《中国能源统计年鉴》和《陕西统计年鉴》整理

    从碳排放结构看(如图2所示),2015年,我省三次产业结构为8.8:51.5:39.7,而三次产业碳排放结构为1.3:76:22.7,可知第二产业是碳排放的主要来源,其碳排放总量18049.7万吨,且第二产业中的工业部门排放12299.9万吨,占比达74.2%。

  

图2:2015年陕西省三次产业结构及其碳排放结构图

    数据来源:据根据历年《中国能源统计年鉴》和《陕西统计年鉴》整理

    对碳排放总量最大的工业行业进行碳排放结构分析,2015年我省工业内各行业碳排放可划分为三个梯队。

   第一梯队为高排放行业:煤炭开采和洗选业;电力、燃气及水的生产和供应业;石油加工、炼焦及核燃料加工业;化学原料及化学制品制造业四个行业。四行业总产值虽然占工业总产值的30.18%,但碳排放却占到了工业总碳排放的84.18%,特别是煤炭开采和洗选业占比达37.74%(见表1)。

表1:2015年陕西省工业内各行业碳排放梯队分布

梯队

行业名称

占工业总

碳排放份额

划分

规则

梯队

总份额

第一梯队

煤炭开采和洗选业

37.74%

10%以上

84.18%

电力、燃气及水的生产和供应业

19.92%

石油加工、炼焦及核燃料加工业

15.42%

化学原料及化学制品制造业

11.1%

第二梯队

黑色金属冶炼和压延加工业

4.64%

0.5%以上

14.08%

非金属矿物制品业

3.3%

交通运输储运业和邮政业

2.73%

有色金属冶炼和压延加工业

2.19%

石油和天然气开采业

0.68%

建筑业

0.54%

第三梯队

其他工业行业

1.74%

0%~0.5%

1.74%

 

    数据来源:据根据历年《中国能源统计年鉴》和《陕西统计年鉴》整理

    第二梯队为中等排放行业:主要包括黑色金属冶炼和压延加工业;非金属矿物制品业;交通运输储运业和邮政业;有色金属冶炼和压延加工业;石油和天然气开采业和建筑业等6个行业,其碳排放占比为0.5%-10%之间。6大行业占比为14.08%。

    第三梯队为低排放行业:主要包括食品制造业;医药制造业;纺织服装服饰业;家具制造业等产业,2015年,这些行业的碳排放占工业总排放的1.74%。

    由此可知,我省作为全国重要的能源大省,其碳排放主要来自于第二产业,而第二产业碳排放又主要是在能源化工领域的煤炭开采和洗选业,电力、燃气及水的生产和供应业,石油加工、炼焦及核燃料加工业和化学原料及化学制品制造业等四个行业,其中煤炭开采和洗选业超过三分之一因此,以能源化工为主导的产业结构导致我省碳排放将在相对较长的时间内处于较高区间。

    二、我省碳排放治理存在的主要问题

    碳排放是工业化过程中的一个阶段性问题。西方发达国家两百多年的发展阶段,我省三四十年就走过来,发展加快的同时矛盾和问题积累也加快了,留给我省环境治理的时间也就非常紧迫。近年来,我省贯彻落实绿色发展理念,出台了《陕西省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》,通过科技创新和体制机制创新,采取推动产业转型升级、构建低碳能源体系及发展绿色建筑和低碳交通等一系列政策措施,各项碳减排目标任务有序推进。但作为西部地区重要的能源大省,我省正处于落实“五新”战略任务,加快追赶超越步伐的关键时期,能源需求刚性将持续增长,我省在碳排放治理方面还存在一系列问题,降低碳排强度依然形势严峻、任务艰巨。

    (一)从发展阶段看,减少碳排放与能化主导产业发展面临两难困境。我省的资源禀赋与资源依赖,决定了以能源为主导的产业结构,2015年,能源化工工业产业产值仍然占全省工业总产值的43.5%。“十二五”以来,我省在高排放的能源化工领域仍然布局了一系列重大项目,在建项目将于“十三五”期间陆续投产,势必继续推高我省碳排放水平。据科研部门计算,我省能源消耗中煤炭处于主导地位,占一次能源的比重高于全国8.2个百分点。但我省明确提出2020年单位生产总值二氧化碳排放强度比2015年降低18.5%。由于产业结构决定的碳排放结构,使得我省的碳减排与产业结构调整高度相关,而我省产业结构的转型升级短期内较难实现,能源化工仍然将是我省的第一大主导产业。因此,我省“十三五”期间,面临着严峻的减少碳排放与主导产业发展的两难困境,如果一味追求降低碳排放指标,则可能出现减排对经济持续平稳发展造成短期冲击。

    (二)从治理方式看,行政控制为主导的单向治理效果不佳。目前,我省针对温室气体的碳排放治理采取以政府行政控制的单向治理方式为主,政府相关部门出台了一系列政策措施,在实际操作中大多是采取提高行业准入门槛、强制关停、罚款、考核、约谈、限行等手段,但以政府行政控制的单向治理效果不明显,碳排放量逐年增长,特别是受碳排放影响,每年冬季关中地区的雾霾持续时间长、污染程度高,严重影响到群众身体健康。

    (三)从市场机制看,碳排放权交易市场发育滞后。目前,世界上大多数发达国家,如美国、欧盟、澳大利亚等都相继建立了碳排放权交易市场,采取市场化的方式来激励约束企业减排,取得了显著的成效。从全国层面看,从2013年至今,在北京、天津、上海、深圳、广州、湖北、重庆和成都等8个城市陆续建立碳排放权交易机构,试点探索引入市场机制解决碳排放问题。2018年,全国统一的碳排放市场也已经启动,明确了将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位,预计将涵盖全国约四分之一的工业二氧化碳。作为全国重要的能源大省,我省全省碳排放交易体系和制度建设缓慢,尚未形成全省统一的数据平台,与碳排放产业发展相关的碳金融等相关配套企业很少,这将极大的制约我省在全国碳排市场交易的话语权。

    (四)从政策引导看,减排激励不足导致低碳型产业体系构建缓慢。目前,我省在碳排放治理的市场化手段方面,主要采取产业基金引导或是以奖代补的方式来促使企业安装环保设备或者更新技术,尚未形成完善产业政策、财税政策、信贷政策和投资政策等市场化引导和激励政策。作为企业来讲,企业节能减排所付出的成本远大于政府能够给予的收益,一定程度上存在“违法成本低、守法成本高”的情况,企业的减排积极性不高,没有真正把减少碳排放转化为企业和各类社会主体的自觉行动。

    (五)从外部环境看,尚未形成构建低碳社会的全民共识。碳排放治理效果需要较长时间才能显现,且属于外部扩散性的公共物品,导致我省部分政府部门、企业和社会公众对降低碳排放的紧迫性认识不足,构建低碳社会的积极性不高。政策引导不够,我省市县级层面尚未设立专门机构、配置专业人员进行碳排放管理,未建立起有效的碳排放治理机制,更缺乏因地制宜的制定减排措施。相关政策法规不健全,没有出台应对气候变化相应的配套地方性法规、实施细则和管理条例,导致了碳排放监管监测缺乏标准和规范,企业碳排放成本过低,减排意愿不强。专业人才缺乏,我省还没有形成一支跨领域、跨学科专门从事碳排放治理的专家团队,没有建成一批碳排放治理的研究基地,在清洁发展机制、循环经济、低碳经济等方面均缺乏相关技术人员,尚未取得一批研究成果以支撑减排治理。

    三、“十三五”时期全国各省减排形势分析

    国家《“十三五”控制温室气体排放工作方案》(国发〔2016〕61号)提出了我国控制温室气体排放的主要目标为,到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%,推动我国二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰,支持优化开发区域碳排放率先达到峰值,力争部分重化工业2020年左右实现率先达峰。在确定全国总体目标的基础上,分五个档次确定了省级碳排放控制目标。如表2所示,第一档次为北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、山东、广东等8个省份,碳排放强度下降20.5%,这一类省份均为东部发达地区;第二档次为福建、江西、河南、湖北、重庆、四川等6个省份,要求碳排放强度分别下降19.5%,这一类也为经济发展水平较高的地区;第三档次为山西、辽宁、吉林、安徽、湖南、贵州、云南、陕西等8个省份,要求分别下降18%;第四档次为内蒙古、黑龙江、广西、甘肃、宁夏等5个省份,分别下降17%;第五档次为海南、西藏、青海、新疆等4个省份,要求分别下降12%。

“十三五”碳排放强度降低目标(%)

省份

20.5%

北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、山东、广东

19.5%

福建、江西、河南、湖北、重庆、四川

18%

山西、辽宁、吉林、安徽、湖南、贵州、云南、陕西

17%

内蒙古、黑龙江、广西、甘肃、宁夏

12%

海南、西藏、青海、新疆

表2:“十三五”期间各省份碳排放强度降低目标

    来源:“十三五”控制温室气体排放工作方案

    对“十三五”期间各省份碳排放强度降低目标进行分析,中央综合考虑各省(区、市)发展阶段、资源禀赋、战略定位、生态环保等因素,实施分类指导的碳排放强度控制,并划分了五个档次。陕西处于第三档次,碳排放强度降低目标为18%,与山西、辽宁、吉林、安徽、湖南、贵州、云南等7个省份相同;处于第四和第五档次的的9个省份中,多数为西部省份,仅有黑龙江和海南2个省份不是西部省份。

    当前大气中的温室气体大部分来自发达国家100多年来的大量无控制排放,已占用了大气中温室气体的大部分可排放空间。因此在碳减排问题上,虽然中央根据区域要素禀赋、发展阶段、产业结构和环境承载力等因综合考虑和研判,努力在积极减排的基础上兼顾区域可持续发展。但把陕西与西部省份进行对比,我省的降低碳排放的目标任务仅低于重庆和四川两个省份,高于西部大多数省份;与全国主要能源省份对比,我省与山西持平,高于内蒙古、新疆、宁夏、黑龙江等省份。中央对我省减少碳排放的要求为18%,我省在“十三五”规划中提出减少碳排放的目标为18.5%,略高于中央的要求。因此,将我省降低碳排的目标与西部省份、能源省份进行比较来看,我省降低碳排放的任务繁重、压力较大。

    我省实现降低碳排放的根本途径是加快产业结构优化升级来逐步改变以能源化工为主导的产业结构,构建“低碳型”的产业体系,但产业结构的优化升级是一个长期的过程。我省作为西部欠发达省份,同时也是全国的能源大省,处于工业化中期向后期过渡的关键时期,要实现追赶超越目标,必须把加快发展作为第一要务,形成经济增长新动能来辐射和带动周边特别是西北地区发展。因此,“十三五”乃至更长一段时期,我省应把加快经济发展放在首位,而不应把降低碳排作为硬性约束目标,通过积极赢得中央减排的窗口期,为我省建立现代化产业体系赢得宝贵时间。

    四、加快我省碳排放治理的对策建议

   建立碳排放权交易市场,是利用市场机制控制温室气体排放的重大举措,也是深化生态文明体制改革的迫切需要。我省应牢固树立绿色发展理念,更加注重发挥市场配置资源的决定性作用,强化对碳排放主体的减排激励约束,实现“碳成本”向“碳机遇”的根本转变,推动降低碳排放与产业升级相协调,为推动绿色低碳发展作出新贡献。

    (一)争取中央对我省碳排放治理的政策支持

    基于我省以能源化工为主导的产业结构和正处于追赶超越的工业化加速发展的阶段性特征,我省应积极争取中央对我省碳排放治理的政策支持。一方面,向中央争取一定的碳减排调整期,在环境承载力允许的情况下,适当延长我省减排“窗口期”,促使高碳排放产业平稳转型。另一方面,针对我省碳排放治理中存在的资金、技术、人才不足等情况,积极争取中央在降低碳排放方面向我省倾斜,提升我省碳排放市场内在动力。

    (二)加快建立全省统一的碳排放权交易中心

    发挥市场机制在碳排放治理中的作用,必须把加快建立碳排放权交易中心作为重要抓手。制定覆盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力和航空等8个主要工业行业中年能耗1万吨标准煤以上企业的碳排放权总量设定与配额分配方案,实施碳排放配额管控制度。尽快启动碳排放权交易市场,完善碳排放注册登记、交易和结算系统,将省内相关企业纳入交易平台,建立重点排放单位碳排放数据报送系统、碳排放配额市场调节和抵消机制、市场风险预警与防控机制,逐步健全交易规则,增加交易品种,探索多元化交易模式,完善企业上线交易条件,并尽快与全国碳排放权交易市场衔接。

    (三)培育壮大碳交易产业链条

    通过积极培育碳排放权交易相关产业,促进碳金融、低碳技术等一系列低碳产业在我省落地生根,建设西部低碳产业中心,增强经济发展新动能。促进相关服务业发展,可培育一批进入碳交易市场的咨询、审定、核证、担保等服务机构,围绕碳交易市场咨询和培训等开展碳排交易中心辅助业务。培育新的碳金融产品,积极催生各种碳基金、碳资产管理公司、碳经纪商、碳信用评级机构等碳金融机构,开发期货合同等金融化的碳交易产品、碳融资工具和各类碳金融衍生品。加快低碳技术推广应用,随着碳交易成本的提高,必将促使低风速风电、风光互补、地热能发电、新能源微电网、氢燃料动力电池等新能源、新产品、新技术迎来新的市场机遇,低碳产业加速成长。

    (四)创新碳排放治理的财税激励方式

    继续加大节能减排投入,通过推行政府绿色采购、设立产业发展基金等方式,支持节能减排领域重点工程、技术进步、重大示范和推广应用工作。集成现有财政激励政策,加大对节能关键技术攻关的扶持力度,支持重点企业开展节能减排低碳行动。严格落实现有节能、环境保护、资源综合利用的税收优惠政策。鼓励金融机构积极开展金融创新,鼓励符合条件的节能环保企业通过发行股票、企业债、短期融资券、中期票据等方式筹集资金。鼓励民间投资和外资进入节能环保产业领域,积极探索和拓展利用外资的新形式,引导各类社会资本投入节能减排降碳领域。

    (五)完善碳排放治理市场化运行的法规政策

    碳排放治理市场化机制的建立,需要相应政策法规来保障。适时出台《陕西省碳排许可证管理办法》,对交易主体和相应的交易规则作出明确规定,对排污单位排污权进行规范管理,加大排污许可证的管理力度,为顺利开展碳排放交易工作奠定基础。研究制定重点行业、重点产品温室气体排放核算标准、建筑低碳运行标准、碳捕集利用与封存标准等,完善低碳产品标准、标识和认证制度。加强节能监察,强化能效标准实施,促进能效提升和碳减排。

    (六)加快碳排放治理人才队伍建设

    碳排放治理市场化机制的建立和完善涉及经济、法律、监测等多个领域,因此我省在推进过程中,需要充足的人才储备。应加快培养和引进技术研发、产业管理、国际合作、政策研究等各类专业人才,积极培育第三方服务机构和市场中介组织,发展低碳产业联盟和社会团体,加强气候变化研究后备队伍建设。整合多方资源培养壮大碳交易专业技术支撑队伍,编制统一培训教材,建立考核评估制度,构建专业咨询服务平台,建立全国碳排放权交易能力培训中心,提升启动建设全省碳排交易中心的基础支撑能力。加强对各级领导干部、企业管理者等培训,增强政策制定者和企业家的低碳战略决策能力。

 

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