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我省营商环境中“放管服”改革有关情况研究报告
来源: 秘书处 日期: 2018-7-23 作者: 省政府研究室  

    深化“放管服”改革是营造稳定公平透明营商环境的战略举措。近年来,我省先后六批次取消调整,省级行政审批事项精简总量达65.2%,实现了目录之外无审批,“双随机一公开”全面推行,省市县镇四级权责清单全覆盖,有效地激发了市场活力。前三季度,全省新登记市场主体39.44万户,同比增长36.09%,其中新登记企业11.11万户,同比增长37.40%,为经济稳中向好提供了有力支撑。在看到成绩的同时,也要充分认识到“放管服”改革任重道远,亟需采取有力措施加快推进。

    一、重放轻简放权不到位不同步,全审批链同级放权亟待规范统一

    (一)审批事项精简下放不到位。审批事项精简的少,下放的多,审批权限仅仅是在政府不同层级间位移,没有真正放权给市场、社会。放权不彻底,关键环节依然牢牢抓在上级部门手中,制约后续审批。如,“残疾人证”审核权已下放到县区,但网络审核权仅限于市级;“水生野生动物驯养繁殖许可”下放到县级部门,但中国渔业指挥系统办证权限未开放,县级层面无权信息录入和打印证件。

    (二)下放事项基层不能有效承接。虽然一批审批事项随文件下放到县区,但相应人员、技术、设备、资金、硬件设施等跟不上,特别是承接下放权限较多的部门,职能增加,人员、经费紧缺,难以承接好下放事项办理工作。如,某街办人社所仅1名干部负责全社区低保、维稳等各类事务;基层相关专业技术人员和检测设备缺乏,有些下放事项不具备开展工作的条件,如市县普遍反映自身没有条件开展“放射诊疗”、“危险化学品经营”工作。

    (三)配套法律法规修订跟进不及时。审批事项大量下放后,法律法规“废改立”跟进不及时,相互打架,给基层具体操作造成不便。如,特种设备使用登记,《特种设备安全法》规定由监管部门负责,而《特种设备安全监察条例》规定直辖市或设区一级特种设备监管部门负责;《典当管理办法》规定行业许可在设区市一级,国务院412号令要求在县级以上,管理权限表述不一致。

    建议:简政放权必须上下协同推进,省级层面要听取基层政府意见和建议,做好简政放权规范化设计,使改革举措更具可行性、操作性。

    一是加大简政放权力度。对清单动态管理并梳理简化,审批事项原则上以取消为主,除“两安三重”项目外,尽量减少审批。继续做好向自贸实验区放权工作,在35个市县区(开发区)探索开展相对集中行政许可权改革试点。

    二是实行全审批链同级放权。以审批链为依据,确需下放审批事项,要做到涉审部门协调同步,达到全审批链同级下放。对确需保留的审批事项环节,要联网公开,明确办结时限要求。

    三是健全同步配套放权制度。按照“人随事走、编随人走、费随事转”原则,做好增加编制、人员培训、检验检测设备配备、经费保障等要素同步配套工作,杜绝层层往下甩包袱,确保下得实、落得稳、接得住。

    四是做好配套法律法规及时修订。密切跟踪政策动向,及时梳理简政放权过程中相互打架的法律法规条款,并按程序加快推进相关法律法规“废改立”工作,确保法律法规条款的一致性、依法行政的严肃性。

    二、管理清单需要进一步优化明晰,服务审批效能有待全面提升

    (一)清单流程有待完善。我省在权责清单编制中统一梳理了权力事项流程图,但有些过于程式化,对具体工作缺乏指导性。如,榆林化工企业必须同时取得“工业品生产许可证”和“安全生产许可证”才可以生产,但省质监部门认为先取得“工业品生产许可证”才能运行并生产,省安监部门要求设备必须正常运行一段时间后方可批复“安全生产许可证”,这种“各执一词”的审批让企业无所适从。

    (二)“减证便民”任重道远。行政审批、公共服务过程中各种证明、材料多,程序、环节复杂,严重影响了服务效果。法定的办事程序和需要提供的材料有模糊条款和兜底条款,群众办事难办证多问题依然存在。如,省内各市取消了建设项目投标注册备案,但实际操作中仍需要在地市建设工程信息平台进行企业和人员备案,并要求办理投标数字认证加密锁。各类招投标均要求检验资质证照原件,对于企业1个原件和1个副本,显然没有应对多处提供原件的“分身之术”。许多行政许可事项操作规范都有一个“需要提供的其他有关文件”的兜底条款,类似这种标准不清、尺度不好把握的规定,给企业办事提供资料增加不确定性。

    (三)全流程串联审批效率低。审批单个环节时限压缩空间已不大,但各职能部门间信息不共享,形成了“信息孤岛”和“数据烟囱”,一环扣一环的串联式审批效率大幅降低。如,西安市企业从注册到完成银行开户,至少需要21个工作日,其中仅银行开户一个环节就需约15个工作日,而江苏全程仅需3个工作日。调查问卷显示,90%被调查企业反映项目审批过程中没有出现新的评估事项,实地调研中,企业反映前置审批事项仅增加了国家规定的稳评等事项。一般建设项目从立项到批复开工需要2年时间。环保企业退税流程较长,平均退税一次最少需花费2个月左右时间。

    建议:全面提升政务服务水平,不断优化营商环境。

    一是推进清单标准化建设。借鉴江苏做法,对我省权力清单、责任清单和公共服务事项清单,进行“四级四同一分一压缩”标准化改造,即相同的行政权力事项在省市县镇四级,权力名称、类型、依据、编码相统一,明确省市县镇四级分工,压缩自由裁量权,使各级层级行政审批事项、审批流程进一步规范化、模块化、简单化,便于审批中具体操作。

    二是开展审批要件专项治理持续推进“减证便民”专项行动,对证明事项和盖章环节实施统一的清单管理,从制度源头上减少提供证明材料的数量。对“需要提供的其他有关文件”原则上视为不需要提供资料,确实需要的给出名单,方便办事人员提前准备。全面推行证照数字化,实现联网共享共查共用,解决企业重复提供证明资料、填报信息,招投标、审批项目过程中的证照不够用、证照“满天飞”问题。

    三是创新优化审批服务方式。充分利用投资项目在线审批平台功能,做到“一口受理、并联审批、限时办结”,实现“不见面”审批。建立重大投资建设项目全程审批代办制度,实行“一站受理、全程代办、服务到底”,进一步缩减审批时限。借鉴江苏“区域能评、环评+区块能耗、环境标准”经验,探索通过区域评价,取代区域内单个项目独立重复评价,促进项目尽快落地。加快省属企业出国出境人员审批,支持企业“走出去”拓展海外业务。总结推广西安、安康“最多跑一次”改革举措,抓紧制定各部门“最多跑一次”事项清单,成熟一批公布一批,为群众和企业提供高效服务。

    三、“双随机一公开”监管不健全,事中事后监管需进一步完善

    (一)事中事后监管体制不完善。基层市场监管体制改革不一,执法资格不明,属地监管责任落实不到位。如,省燃气集团属地化管理后,存在上级主管部门和地方政府部门重复检查和监管的“多婆婆”问题,干扰企业正常生产。质量监管压力传导不够、督促落实不力,西安地铁问题电缆事件,教训深刻。

    (二)“双随机一公开”监管不健全。省级电脑摇号系统开展建设仍需完善。截止7月底,有随机抽查事项的41个省级部门中,36个部门实现摇号功能全覆盖,其中省国防工办因企业和专家少,不适宜派发到市县的部门;5个部门没有实现全覆盖,其中省科技厅、省工信厅、省知识产权局、省通信管理局等4个部门市县无监管机构,农业厅摇号功能没有覆盖到市县,影响“双随机一公开”检查全面开展。县级部门建立“两库”人员和对象少,执法人员随机抽取、异地交叉抽查,行政成本较高、经费保障困难。

    (三)多部门联合惩戒不力。横向部门、行业间,纵向不同层级政府间信息和网络不能实现互联互通,行业壁垒阻隔,监管死角较多,涉企信息归集责任落实不到位,推送、接收不够及时,联合惩戒效应不明显。

    建议:切实提高事中事后监管的针对性、有效性,使市场活而不乱。

    一是加快理顺市场监管体制。全面推行市场监管清单制度,将行政审批事项全部纳入监管清单,严格落实“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”,切实解决市场秩序、安全生产、食品药品安全等领域的监管越位和缺位问题。

    二是不断完善创新监管方式。加快完善省级部门摇号系统建设,实现“双随机一公开”监管全覆盖,以推行综合执法改革解决执法扰企、成本高问题。以“秦云工程”为依托,充分运用大数据分析,提高监管智能化水平。对于重点区域、高危行业企业监管采用传统方法和“双随机一公开”监管相结合。明确未抽到企业发生事故的责任追究界限。对新产业、新业态、新模式,探索推行包容审慎监管,为新兴生产力和大众创新、万众创业打开新空间。

    三是健全联合惩戒机制。依托“信用陕西”网站和国家企业信用信息公示系统,加快推进部门间信息实时传递与对接。加大相对集中行政执法权改革,清理整合执法队伍,推进跨部门、跨行业综合执法,下移执法重心,加强涉企信息归集共享和联合惩戒工作督查协调。全面推行行业“黑名单”“红名单”管理制度和退出机制,让失信企业“一处失信、处处受制”,营造公平公正的市场环境。

    四、部分政策合同落实不到位,亟需建立以督查巡视促落实长效机制

    (一)政策法规执行不到位。中省均有文件明确规定投标保证金可以使用投标担保或银行保函,多数地市仍要求用现金作保证金,给企业现金流造成压力。电力、铁路、高速、河道修复等项目审批中相关行政部门擅自指定环评、安评等中介机构比较普遍,加重企业负担。

    (二)政府部门诚信履约不够。我省地方政府不诚信不履约问题较多,直接影响营商环境和企业发展。如,地方政府欠陕文投应收款项达27.89亿元,占集团当期总资产的18.48%,其中铜川、韩城、曲江新区等25.38亿元。陕西百事通旗下民东公司参与大荔县生产管道天然气供气项目,住建局不履行与民东公司签订的《天然气项目投资协议书》,使企业供气则造成事实违法,不供气蒙受损失,陷入两难境地。延长集团欠4个资源县地方石油开采费23亿元,造成三角债务,加大局部债务风险。

    (三)各项政策宣传解读不到位。近年来,“放管服”改革举措密集,各级下放任务量较大,基层应接不暇,各地不同程度存在宣传解读不到位,有的基层办事人员甚至自己都一头雾水,群众“不知道”和误解就更不用说了。一些企业对新出台的政策,不知道调整变化事项,不清楚缴纳费用,更谈不上及时享受优惠政策,导致群众和企业对改革的获得感不强。

    建议:以政策落实、政务诚信建设、政策宣传解读为重点,优化政务环境。

    一是建立促落实长效机制。把政策落实纳入重点督查范围,定期对中省作出的决策部署、出台的改革政策落实情况进行专项督查问责,对重点地区、重要部门和窗口单位开展日常督查问责,促进各项改革举措落到实处。强化举报、查处及问责机制。

    二是加强政务诚信建设坚持依法行政和政务公开,向群众和市场主体承诺的事项坚决兑现。严查政府违规不履约、借机吃拿卡要行为,因公共利益或者其他法定事由确需撤回或者变更的,应当依照法定权限和程序进行,进一步提升政府公信力。

    三是加强政策宣传解读力度。新闻媒体应按照客观、准确、及时的原则,宣传“放管服”先进典型及工作成效,营造优化“放管服”改革的良好氛围。政府有关部门应当将其职责内容、工作程序、服务承诺、行政执法等履行职责的政务活动事项,通过互联网、新闻媒体等多种渠道向社会公开。定期组织对基层业务办理人员进行新政策讲解及应用培训。

 

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