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资金变股本 授鱼变授渔
——陕西现代农业产业精准扶贫模式的创新与启示
来源: 秘书处 日期: 2018/9/19 16:39:46 作者: 省政府研究室  

    我省作为国家扶贫重点省份,贫困面大、贫困人口多、贫困程度深,脱贫攻坚任务艰巨。省委、省政府按照中央部署和“六个精准”、“五个一批”的要求,把推进产业扶贫作为脱贫攻坚的关键之举,特别是去年以来,在农业产业精准扶贫方面大胆尝试,勇于创新,积极探索并取得初步成效。 

    一、我省农业产业精准扶贫的基本思路与做法

    产业扶贫是脱贫攻坚的重点和难点,是实现脱贫的根本之策。习近平总书记强调,“要脱贫也要致富,产业扶贫至关重要”。推进农业产业精准扶贫,是打牢贫困地区群众持续稳定增收的基础。而我省现代农业产业扶贫也遇到了一些困难和问题:优势产业发展的扶持资金投入不足,特别是后续资金不到位,影响产业的培育和持续发展;农村新型经营主体特别龙头企业的数量少、规模小,进而导致示范带动能力不强;贫困户有限的扶贫资金难以进行较大规模的经营,加之大多数贫苦户没有一技之长,拿到扶贫资金也难以开展产业化经营。这些都严重影响扶贫资金的效益和脱贫攻坚的进程。针对上述问题,我省精准把脉、对症下药、因地制宜,探索出“政府+供销社+金融+企业+农户”的产业精准脱贫模式,既解决了优势产业发展资金问题,又壮大了农村新型经营主体,最终实现贫苦户脱贫增收,达到了资源整合、合作共赢的效果。

    (一) 基本思路

    按照注重区域优势特色产业发展、注重龙头企业示范引领、注重带动贫困户增收、注重扶贫资金投放安全保值增值、注重农产品品牌建设、注重一二三产业融合发展等“六个注重”的要求,由省供销社牵头,21个试点县参与,在全省推行现代农业产业精准扶贫试点工作,构建政府引导、企业参与、农户受益、银行支持“四位一体”的产业精准扶贫的模式。

    (二)具体做法

    关于扶贫资金投入与收益分配方式。

    (1)省财政将扶贫资金切块到县,由县政府代表贫困户与供销集团签订委托投资协议,全权委托供销集团实施精准投资,资金所有权属于贫困户,由供销集团确保财政专项资金保值增值,当年投资收益由试点县负责兑现到贫困户。

    (2)县政府在本辖区推荐龙头企业,陕西供销集团对县政府推荐企业进行考察认定,双方签订增资扩股协议,投资企业的比例不低于原企业的35%,并派高层管理人员;承担产业精准扶贫的企业和专业合作社每年按照供销集团投资额的5%给供销集团分红,供销集团将分红全额转交当地县政府,由县政府将分红分配给贫困户。

    2、关于扶贫对象的确定。

    (1)精确扶贫对象。各试点企业(合作社)把政府精准识别的农户按投资总额万分之零点三作为最低目标,带动贫困户。有的企业集中选择一个村或一个镇,集中连片帮扶,有的企业就近选择具有劳动能力的贫困户,让他们跟着企业走,共同发展产业。比如安康京康现代农业开发公司覆盖汉滨区牛蹄镇及周边洪山镇双柏村879户贫困户,通过土地流转得租金、基地就业得薪金、入股合作社得股金、订单生产得订金,旅游服务得酬金,实现贫困户长久增收、稳定脱贫。

    (2)逐户建档立卡。合作企业对带动的贫困户进行建档立卡,建立了基本数据库,摸清底数,核准对象,找对致贫原因,共识别核准贫困人口1.8万户7.8万人。对阶段性任务全部落实到省供销企业集团下派人员,上墙标号,责任到人,督促工作落实。

    3、关于风险防范管理体系。

    (1)签订“五个”协议。龙头企业与专业合作社或贫困户签订生产合作协议,通过契约形式依法规范了各方权利义务和责任。在具体工作中签订五个协议,分别由当地政府与省供销社、当地政府与供销企业集团、供销企业集团与合作企业、供销集团与长安银行、合作企业与贫困户签订协议,明确各方的权利义务。通过签订协议形成利益联结机制,打造产业精准扶贫“集团军”,确保风险可化解、农户能增收、企业不受损。

    (2)建立“三会一层”管理体系。试点企业建立了股东会、董事会、监事会、经营层“三会一层”的管理体系,完善法人治理结构,省供销集团选派人员参加经营管理,有效提升信誉度、增强持续发展能力,保障贫困户利益。

试点以来,贫困户通过流转土地、在企业或者合作社务工、股权定期分红等多种方式,获得工资性收入、经营性收入、投资性收入等多种收益,这项工程成效初显,可以说是陕西扶贫工作的又一大创举。

    二、农业产业精准扶贫模式的创新之处

    与以往“输血式”扶贫模式相比,我省农业产业精准扶贫在以贫困户为核心、以贫困群众增收为目标的基础上,重点抓好利益联结机制、产业选择、风险防控、平台建设等关键环节,形成了具有陕西特色的农业产业精准扶贫新模式。

    1、探索出产业扶贫的系统化思维模式。产业扶贫是一项复杂的系统性工程,需要运用系统化思维谋划。从以上我省的农业产业精准扶贫模式的操作中可以看出,政府、企业、银行、贫困户“四位一体”的模式,既讲究效率,又兼顾公平;既防范自然风险,又防范市场风险,还合理解决了利益关联等多方面问题,创造性的开启了系统化的产业扶贫模式。

    2、合理构建了产业扶贫利益联结机制。扶贫是全社会的事情,如何最大程度保护并提高贫困户在产业扶贫中的收益,创造政府、银行、企业、贫困户共赢的机制,是扶贫攻坚工作社会化、可持续的关键。这种模式运用市场化机制,将农户的扶贫资金作为资本入股企业,有效将政府、企业、贫困户的利益链接一起。对贫困户而言,改变了一直以来贫困户与企业合作中的弱势地位,改变了“背靠南墙晒太阳、不求劳动快致富,等着政府送小康”的现状,有效解决了贫困户小而散的生产方式和无法对接大市场的难题,贫困户能“借船出海”,实现了从“授人以鱼”变为“授人以渔”。最终贫困户不仅可以通过扶贫资金的入股分红或土地流转取得资产性收益,而且还可以通过给企业打工取得工资性收入,从企业获得苗木、畜仔、农资、技术、设备、原料等全方位支持,借助企业的平台学习新的种养殖技术和劳动技能,增强自我发展的造血能力。对企业而言,实现了与贫困户利益共享,风险共担,同时也增强了企业服务三农,帮助贫困户脱贫的社会责任意识。比如安康京康现代农业开发公司覆盖汉滨区牛蹄镇及周边洪山镇双柏村879户贫困户,通过土地流转得租金、基地就业得薪金、入股合作社得股金、订单生产得订金,旅游服务得酬金,实现贫困户长久增收、稳定脱贫。

    3、创新了财政资金使用方式。如何让有限的财政扶贫资金发挥杠杆作用以提高其使用效益,是支持优势产业加快发展和壮大农村新型经营主体的关键。我省以市场化、专业化、效益化为原则,以政府财政专项资金为引导,将财政扶贫资金与金融资金、企业资金相结合投入农业,使财政扶贫资金变成资本,同时采取贴息、担保等撬动金融资金,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杠作用,提高资金使用效益。目前,合作企业通过政府注入资金,以及金融部门为合作企业参与产业精准扶贫提供的宽松的融资环境,加快了企业股权改革,也加快了资本、土地、人力等生产要素资源的聚集,改善了融资环境,降低生产成本,增加了市场销售,提升了生产经营能力。合作的35家企业户均注册资本金达4700万元,实现土地流转7.3万亩,其中流转贫困户土地2.4万亩。2015年,参与合作企业仅农产品销售总额达16.4亿元,利润总额6653.9万元。

    4突出了产业扶贫的精准性。产业是精准扶贫的“发动机”,产业是增收致富的“摇钱树”。做好产业扶贫这篇“大文章”,必须立足“增收可持续”,千方百计让富民的产业兴起来,让广大老百姓的腰包鼓起来。因此,我省按照带动性、效益性、特色性“三个特性”确定主导特色产业,主要选择了前景好的苹果、猕猴桃、茶叶、魔芋等16类特色产业,引导企业在贫困地区建生产基地和工厂,贫困群众就地就近就业。比如,子洲三丰粮油公司依托黄豆成立合作社,与6000贫困户签订种植合同,整个市场销售全部由三丰粮油公司谋划组织,贫困户通过销售、务工、土地和股权分红多渠道增收。在新型经营主体选择上,基本按照政府推荐优先、产权明晰优先、行业龙头优先、带动农户优先“四个优先”确定产业化龙头作为试点企业。明确出资规模、股权设置等,通过股权改制促进做大做强涉农企业,以市场化方式建立利益联结共同体。比如,丹凤县华贸公司是省内最大的一家肉鸡养殖、加工、销售企业,覆盖贫困户近万人,省供销集团以35%相对控股。该公司通过肉鸡产业扶贫,主要做法就是六个统一,即统一种苗、统一鸡舍、统一投放品、统一防疫、统一收购、统一营销,从鸡苗投放到成鸡收回整个过程,全方位、全系统帮扶贫困农户组织生产,既规避了贫困农户经营风险,又形成了规模效应。

    5、创新了产业扶贫平台建设。融资平台方面,陕西供销集团落实省财政6亿元的贴息贷款等配套扶持资金,与长安银行签订了《关于产业精准扶贫的贷款贴息协议》,与国家开发银行签订《战略合作协议》,发起成立了“陕西供销合作发展基金”、组建了“陕西供销知守基金管理公司”,计划收购“西安天诚融资担保有限公司”等金融服务平台,更好为产业精准扶贫服务。销售平台方面,充分发挥了供销合作社熟悉农村、熟悉经营、拥有网络的优势,依托供销系统农产品销售渠道,加强农产品展销平台建设,在省内各市县建设供销智慧超市,在北京、上海、杭州、深圳等大中城市建立陕西名优农特产品展示直销网络,为参与产业精准扶贫的企业和县区在展销中心提供展位、专柜,真正实现了上下贯通、联合合作。推动“互联网+”扶贫,设立了“苏宁易购陕西馆”和“京东扶贫陕西馆”,在陕西供销在线电子商务平台开设线上销售店,促进了贫困农户增收。

    三、农业产业精准扶贫模式的几点启示

    脱贫攻坚事关全面建成小康社会,事关人民福祉。虽然目前农业产业精准扶贫模式在不断完善当中,但这种扶贫模式的实践,为我们打赢脱贫攻坚战提供了宝贵的经验和有益的启示。

    启示一:明确责任加强组织领导是做好精准扶贫工作的有力保障。脱贫攻坚事关经济社会发展全局,是一个复杂的系统工程,需要各级各部门高度重视、合作推进。为加强对试点工作的领导,省上成立由省扶贫办牵头,发改、财政、农业、林业、审计、供销、金融、保监参加的联席会议制度,并定期召开联席会议,安排部署各部门各阶段工作,确保了脱贫攻坚有序全力推进。今后还需要进一步加强各部门,各单位及社会扶贫参与者之间的合作,将扶贫工作推向新阶段。

    启示二:切实保护群众利益是做好精准扶贫工作的出发点和落脚点。民生无小事,群众的事就是最大的事,扶贫工作更是如此。扶贫的目的是让贫困人口摆脱贫困,共同实现小康。模式无论从运行设计,还是防风险等保障措施上,都以贫困户的利益为根本。比如,模式由过去把扶贫资金层层分配到户,变为政府委托供销集团对企业的资本投资,以资本为纽带,形成既着力解决当前贫困突出问题,又着力破解制约长远发展的问题,构建了产业扶贫的长效机制,切实保障了群众利益。由此看出,无论何种扶贫方式都必须从群众利益出发,必须最大限度保护群众利益,最终实现贫困户脱贫致富,共同走向富裕。

    启示三:遵循市场规律是合理构建多方共赢模式的准则。脱贫攻坚是一项政治任务,但在目前市场经济背景下,完全运用行政命令和有限的财政资金很难确保顺利完成。这种扶贫模式通过政府领导、市场引导和资金支持,将财政扶贫资金资本化、利益连接契约化、投资收益持久化,调动银行、企业与贫困户的积极性,将农业产业化扶贫工作推向新台阶,使其产生更大的扶贫效果。借鉴此模式,今后扶贫应坚持市场化,政府可以将产业扶贫交给企业托管,由政府组织、企业实施,利用涉农企业建立的农资农技配套服务平台和专家团队、农技服务网络,解决农村扶贫面临的问题。这样既能使企业增加效益,又能使贫困户依托企业尽快脱贫致富,政府也达到扶贫的目的,实现三方共赢。

    启示四:创新机制体制是做好精准扶贫工作的必然要求。创新是引领发展的第一动力。从创新体制机制入手,不断创新扶贫工作思路是扶贫工作更加科学精准有效的有力保障。我省探索的这种模式,主要从财政资金投入机制、金融服务机制、社会参与机制以及利益联结机制等等方面进行了体制机制的创新,其成效也初步显现。今后的扶贫工作应以加强创新体制机制为重点,积极完善扶贫模式,不断实现新突破,坚决打赢精准扶贫精准脱贫攻坚战。

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